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对省政协十二届二次会议第0829号提案的答复
(关于市场化拓展与配置城市地下空间资源的提案)
发布日期:2019-07-18 18:12 来源:江苏省自然资源厅 浏览次数: 字体:[ ]

聂宏委员:

您提出的“市场化拓展与配置城市地下空间资源”的提案收悉。经商省人防办,现答复意见如下:

江苏经济发达、人口密集、土地资源有限,人地矛盾突出,充分利用地下空间是拓展城市发展空间,缓解城市用地紧张、交通拥堵、环境污染等问题的重要途径之一。近年来,全省各地逐步认识到城市地下空间资源的重要性与战略意义,对城市地下空间开发利用工作日益重视,地下空间建设规模与人均指标不断提高,城市地下空间开发利用总体水平和建设规模位居全国各省份前列,并且呈现出如下特征:

1、从省域层面来看,我省城市地下空间开发水平与城市规模、经济社会发展水平基本吻合,大城市较高,中小城市较低,苏南城市较高,苏中苏北城市较低。其中,江阴、昆山等县级城市的地下空间开发规模已超过部分设区市。

2、从城市层面来看,我省城市地下空间开发利用已经从传统的人防工程向大规模、多功能、综合立体开发方式转变。城市地下空间开发强度空间分布差异明显,各级城市中心区、高层建筑集中区是开发强度最高的地区。城市地下空间开发以浅层开发为主,“十二五”期间全省95%以上城市地下空间开发集中在浅层(地下-10米以内)区域,且以结建为主开发方式,单建项目相对较少。

与此同时,我省城市地下空间开发利用工作也面临着众多问题与挑战。您提出的建议十分重要,对我们进一步改进工作很有帮助。围绕加强城市地下空间开发利用,近年来我们主要开展了以下几个方面的工作:

一、积极出台相关政策文件

为指导各地依法开发利用城市地下空间资源,我们在牵头制定《江苏省城乡规划条例》(2010年)时,明确规定“开发利用城市、镇地下空间,应当符合有关规划和城乡规划主管部门确定的规划条件,依法办理建设项目选址、建设用地和建设工程的规划审批手续”等要求。为进一步引导和促进各地有序开发城市地下空间资源,2010年我们出台《关于加强城市地下空间规划和管理工作的通知》(苏建规〔2010〕180号),细化各层次城乡规划中地下空间规划编制和地下空间开发规划建设管理的具体要求。2016年,我们还出台了《江苏省城市地下空间开发利用“十三五”规划》,对“十三五”时期我省城市地下空间开发利用的发展目标、主要任务、实施保障和政策建议等作出了详细部署。2016年,我厅还采取“点面结合”的方式,开展了全省地下空间开发利用情况调研,形成《关于促进我省地下空间开发利用工作的调研建议》,分析了我省地下空间开发利用工作基本情况和存在的问题,并就促进我省地下空间开发利用工作提出相关建议,得到了欢迎来到公海手机版710领导的肯定。

针对新时期人防工程建设面临的问题与挑战,2016年,省人防办会同我厅,提请欢迎来到公海手机版710出台了《欢迎来到公海手机版710关于推动人防工程建设与城市地下空间开发融合发展的意见》(苏政办发〔2016〕72号)和《欢迎来到公海手机版710关于加强人防工程维护管理工作的意见》(苏政办发〔2016〕111号),对人防工程的规划、建设、维护、管理及其与城市地下空间融合发展等方面作出明确要求,为促进人防工程建设、发挥人防“平战结合”功能创造了有利条件。对于其产权属性不明的现状,省人防办正积极向国家人防办汇报,争取在本次的《中华人民共和国人民防空法》中予以明确。

在省有关部门的指导下,南京、无锡、苏州、扬州、江阴、张家港等城市结合地方实际出台了政策文件,从制度化、法制化等方面促进地下空间开发建设。如各地普遍规定结建项目的地下空间建筑面积不计入容积率,极大地调动了建设单位开发地下空间的积极性。苏州工业园区还打破既有土地政策瓶颈,积极探索地下空间产权制度创新,成功开创出地下分层土地使用权证政策,使得地下空间可获得独立的土地权证,能够依法进行转让、租赁等市场交易,从制度上保障了项目投资主体的权益,提高了社会资本参与地下空间建设的积极性,也实现了地下空间资源的有偿使用。

二、制定完善相关技术标准

地下空间开发利用规划编制规范和技术标准,是保障地下空间安全、合理、有序开发利用的重要依据。为此,我们在组织制定的《江苏省城市规划管理技术规定》(2011年)、《江苏省控制性详细规划编制导则》(2012年)、《江苏省城市停车设施规划导则(试行)》(2010年)等技术文件中,进一步明确城市地下空间开发利用的具体规定。如在《江苏省城市规划管理技术规定》(2011年)中,设立了地下空间利用专章,明确城市地下空间项目规划设计、功能利用、立体衔接、边界退让等具体管理要求。

为提高城市地下空间开发利用规划编制水平,提高规划的科学性、规范性和可操作性,2017年,我们出台了《江苏省城市地下空间开发利用规划编制导则》。省人防办也正在根据国家人防办《人民防空工程规划编制办法》(国人防〔2010〕189号),结合我省实际研究制定人防工程规划相关规定。

三、加强城乡规划保障落实

我们在指导和审批各地编制国土空间规划(包括城镇总体规划、控制性详细规划、城市地下空间开发利用规划等)时,注重结合城市发展实际,合理确定城市地下空间开发利用规划目标与要求,并依法加强规划实施管理。如总体规划应重点对城市地下空间的开发战略和规划目标、城市公共地下空间布局和分区管控等方面做出安排部署;城市地下空间开发利用规划要进一步落实总体规划,重点对地下空间分阶段开发目标、地下空间管制分区和管控要求、各类地下空间设施空间布局、近期重点开发区域和建设项目等做出安排部署;控制性详细规划应依据上述规划,明确具体地块的地下空间开发利用相关规划指标。

截至2019年底,全省所有设区市和大部分县(市)都已完成了城市地下空间开发利用规划的编制工作,为保障城市地下空间合理开发和人防工程有序建设提供了规划依据。为充分发挥轨道交通对城市地下空间开发的促进作用,南京、苏州、无锡等城市还编制了轨道交通站点地区地上地下一体化规划、城市设计,对城市地下空间开展专题研究,为相关法定规划的编制提供参考和依据。

四、有序开展地下空间调查、普查

我省的城市地下空间开发利用“十三五”规划明确提出,各地要开展城市地下空间现状普查,摸清城市地下“家底”,并结合普查建立地下空间综合管理信息系统,满足地下空间规划、建设、运行和应急等工作需要。目前,我省不少城市已开展了这项工作。如南京市结合城市地下空间开发利用规划编制,开展了地下空间现状调查工作。省人防系统也已于2016年完成了全省人防工程普查工作,摸清了全省人防工程“家底”,并建立了人防工程信息管理平台,实现了人防工程省、市、县(市、区)三级管理的联动管理。

五、加强地下空间用地政策保障

依据《关于进一步完善城市停车场规划建设及用地政策的通知》(建城〔2016〕193号)的规定,通过分层规划,利用地下空间建设公共停车场的,地块用地规划性质为相应地块性质兼容社会停车场用地。对新建建筑充分利用地下空间,超过停车配建标准建设地下停车场,并作为公共停车场向社会开放的超配部分,符合规划的,可不计收土地价款。我厅还在《关于进一步降低企业发展成本服务保障实体经济高质量发展的指导意见》(苏自然资发〔2018〕1号)中明确,开发利用地下空间的,结建地下空间建筑面积可不计容,不收取相应地下空间土地出让金;单建地下空间可按建设用地使用权所在区域区段基准地价、成交楼面地价、土地使用权评估价等作为基础,按照不低于50%的比例确定负一层地价,负二层再减半,负三层以下可不收取土地出让金。

2019年1月,我厅印发了《关于进一步加强土地供应和开发利用监管工作的指导意见》(苏自然资发〔2019〕9号),文中明确了关于地下空间开发利用的相关政策,主要包括:一是开发利用地上、地下空间,应当按照规划明确地上、地下空间开发利用的范围、用途、地上地下建(构)筑物水平投影面积、开发深度(上下界限高程)、是否计容及计容比例等控制性指标。在规划条件中无法具体明确的,以审定的方案为准。二是交通、水利等公共基础设施中的配套经营性商业服务设施用地应按照节约集约用地和地上地下空间复合利用的要求,按照供地政策逐步实行有偿方式供应。

虽然我省城市地下空间开发利用工作已经取得了一定的成绩,但是仍还面临着众多问题,主要存在以下几个方面:

1.地下空间开发相关制度和技术标准尚不完善。如地下空间产权归属、登记交易等制度不清,影响各类市场主体开发利用地下空间的积极性;地下空间建设标准不统一,缺乏专业设计、施工、验收方面的标准,影响城市地下空间开发的质量;地下空间管理涉及自然资源(规划)、人防、建设、房产等多个部门,多部门协调机制尚未形成。

2.地下空间功能较为单一,综合利用水平有待提升。虽然我省城市地下空间开发利用形式日趋多元,但总体开发利用水平仍有待提升,一些城市对其重要性和发展态势认识不够,地下空间开发利用规划的指导性和可操作性相对不足。目前我省城市地下空间主要用途是地下交通(停车)、人防工程等,地下空间在公共服务、市政设施建设等方面的综合效益还未得到充分发挥。

3.开发建设统筹不足,地下空间系统性有待加强。目前,除城市中心区、轨道交通沿线地区,部分城市地下空间开发利用缺乏与地面功能的统筹协调,地下空间相互之间缺乏连通,尚未形成高效便捷的地下空间网络。部分建设轨道交通的城市,对轨道交通站点周边地区的地下空间开发利用研究不够,规划深度、前瞻性不足。

在今后的工作中,我们将结合你们的建议,加强以下几方面的工作:

1.完善管理体制。按照国家关于建立国土空间规划体系和用途管制等有关要求,结合我省国土空间规划立法和《江苏省城市规划管理技术规定》等规范标准修订等工作,进一步明确地下空间开发利用有关要求。

2.提高规划质量。指导各地按照《江苏省城市地下空间开发利用规划编制导则》等有关规范标准要求,科学编制地下空间相关规划,逐步构建地上地下同步统一的空间规划体系。通过加强规划引导,合理、有序、系统地开发利用地下空间,降低地下空间的建设成本,提高地下空间的利用效率和建设水平。

3.提升利用水平。指导各地科学高效利用城市地下空间资源,推动地上地下空间一体化、地下空间功能多样化发展。鼓励各地结合实际情况研究制定地下空间开发利用优惠政策,推动地下空间从目前浅层表面开发向中层、深层开发推进,从孤立开发向地上地下空间整体开发方式转变,积极探索建立促进地下空间相邻项目互联互通、利益共赢、权责清晰的开发机制。

4.加强政策保障。进一步总结梳理并细化有关政策措施,明确城市地下空间资源的国有属性,加快城市地下空间资源开发利用的市场化进程,构建市场起决定性作用的体制机制,逐步建立服务市场的地下空间资源定价体系和评估方法。

感谢你们对我们工作的支持,衷心希望你们继续关心此项工作,多提宝贵意见和建议。

 

                             江苏省自然资源厅

                             2019年6月26日

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